当今世界已经进入一个水资源紧张的年代，出现全球范围内的水危机。而与世界各国相比，我国水资源和水环境更令人堪忧：一是我国水资源相对数量严重短缺。1998年我国人均水量为2251立方米，仅为世界人均水平的1/4预测到2030年我国人口增至16亿时，人均水资源量将降到1760立方米。二是水资源的时空分布也很不平衡。水资源绝对数量西少东多，而人均占有量东缺西丰，成两个反向递度分布。三是我国的水环境也在日趣恶化，导致水资源可利用率降低。随着经济发展、人口的增长和城镇化水平的提高，我国未来对水资源的需求量还将进一步增加。如何解决水资源供给不足而需求不断增加的矛盾已成为一个亟待研究和解决的重大课题。
水资源保护的目的和开发利用的产品很多，决不只是水能的利用所产生的电能产品；防洪、饮水、灌溉、航运、养殖、生态、 旅游 、替代能源、减排等“产品”效益甚至可能远远大于电力产品效益；当然， 电能是目前最直接可以准确计量和交易的基础性产品。
水电是兼有一次与二次能源双重功能的优质能源；水电是可再生能源的重要组成部分，也是迄今可以大规模商业化开发和最重要的替代能源；大水电、小水电都是 自然 的、清洁的，都应该以可持续的方式加速发展。国内外一些机构和人士坚决支持小水电，而坚决反对大水电，实际上这在科学道理上来讲是不通的。大水电也有可能是低坝，小水电也有可能是高坝，都要因地制宜，多方面兼顾并综合利用。
水电开发是一项典型的具有社会和环境等综合效益的事业，水电建设和运用也是一项系统工程。水电是一项成熟技术，包括环境风险在内的工程风险都可控。
科学利用水资源必须同时兼顾环境、社会、经济可持续发展。坚决制止无序开发和过度开发，尤其是主要河流。水资源开发利用要科学、全面规划，以经济发展和减少贫困为切实目标，必须考虑多功能、跨区域的综合利用，坚持环境、社会、经济的可持续发展，以环境负面影响最小化代价换取水资源综合利用效率和效益的最大化。
加强 法律 法规和制度程序的保障作用。健全和完善相关法规、条例，包括公约，尤其是关于水利和电力、能源和环境、水库和土地、移民等，特别是中央和地方政府及专业部门的协调性和连贯性，避免政策法规冲突，防止短期行为和本位主义。
无论是规划、设计要求，还是建设、运行规定，无论是政府部门制定政策调控或市场机制导向，还是投资开发组织或运营机构职责，都必须有切实可行的操作措施和考核指标，以便监督制约保证统筹兼顾。
把生态环保作为工程贯穿于规划、设计、施工、运行全过程。规划设计的系统性统筹兼顾，包括坝址、坝型选择，引水方式选择等。尽量减少淹没、减少地震、控制滑坡，保障生态流量和水体安全，并保证流域开发和运行统一、有序。
工程建设过程中注重环境保护与恢复，尤其是生态脆弱地区。尽量少明挖，并保证及时支护、恢复或改善。把环保工程与枢纽工程同等对待，概算要保证，使用要到位，效果要考核。
工程运行中以综合效益最大化，兼顾多功能并 科学 、合理运用，保障流域梯级(防洪、航运)安全调度、(泥沙、水质)生态调度、(发电、供水和蓄水) 经济 调度。控制流速、流量、水位，减少泥沙淤积；增加水体交换和防止污染；与此同时多发电。
从国家战略利益出发，按照系统工程要求，全方位加大力度，继续实施休牧（或轮牧）还草、返耕还（山、坡）林，营造湿地、草甸、林地、植被等，提高水涵养能力和水土保持能力；继续实施退田还湖、筑坝蓄水、疏浚河流，综合治理、开发利用，以保护水体、控制调节水量，保障供水、防火减灾。
但是，各地在“退耕还林、还草”、“筑坝蓄水”中存在的问题、土地的承载能力问题和移民搬迁与安置的长期稳定问题、地方政府与相关 企业 的措施不足问题以及国家宏观政策导向和具体配套措施不足的问题、各责任主体和责任目标的趋向与实施保障不足的矛盾等等问题的存在，一方面说明了水资源保护与综合开发利用的重要性；另一方面，也正好说明了其系统性、全局性和长期性、艰巨性。
健全移民补偿和安置长效机制。对于因实施休牧还草、退耕还林的草原和山地移民和因兴修水利、筑坝蓄水的移民，为保证其移得出、稳得住、逐步能致富，除及时、足量到位（一次性）失地补偿和迁移安置补偿费用外，移民后扶植 发展 ，更需要长周期、稳定、透明以及直接和间接的政策措施到位，而不应只是制定一些短期（十年，再延十年）或不明期限的保障“政策”。
完善水利水电工程生态环保投入和运行补偿机制。或政府公益（财 政）投入，或财政补贴（税收返还），或产品加价固化相关成本，补偿“公益”投资或运行成本及损失。财务保障生态投入。
注重水利水电工程经济功能指标和公益功能指标考核。科学确定工程经济效益指标和社会公共效益指标，不仅指导规划、建设可行性评价，也指导运行绩效考核。
制定流域生态、安全、经济调度统一机制。建立流域统一调度机 制，统筹水情、电力、供水、水运、生态环境，保障“社会公益”和“多产品”功能。既要防止洪水灾害和水质污染，又要防止断流、断航，安全、优质、高效利用水资源。
煤炭资源是贵州省经济发展中的一个重要资源，在贵州省开展工业强省计划的方针政策下，煤炭资源的开发利用对于全省经济的发展来说十分重要，对全省工业的发展起到重要的基础支撑作用。因为煤炭资源是不可再生资源，因此，在开发利用的过程中要注意资源利用的效率，尽量最大限度发挥煤炭资源的作用，以促进社会经济的发展与进步。但是，在煤炭的开发利用过程中，难免会由于各种原因而出现环境的污染与破坏的问题，在煤炭资源的开发利用过程中，经常出现对水资源的污染问题，因此，需要在煤炭资源的开发利用过程中注意对水资源的保护问题，采取有效的措施来保护水资源，以促进经济发展与环境保护相协调。贵州省在煤炭资源的开发利用中或多或少存在着水资源的污染问题，因此，笔者立足于贵州煤炭资源开发与利用的发展现状以及对水资源的污染与保护问题，对贵州煤炭资源的开发与利用以及水资源的污染与保护问题相关内容进行论述。
1、煤炭资源的开发利用，会排放出大量的废气和废水，大量的废气会导致酸雨覆盖面积的增加，这对空气资源和水资源都产生了明显的负面影响。空气资源和水资源的污染与破坏已经成为影响环境质量的重要因素，而环境状况的破坏也会直接影响煤炭产业的发展，影响社会经济的发展，这都是互相影响的。所以，需要在煤炭资源的开发利用过程中重视空气污染和水资源污染的问题，采取措施来保护空气资源和水资源。
2、水资源的分布不均，水土流失和洪涝旱灾等自然灾害时刻威胁着人民的生命财产安全与社会的正常运行与发展。贵州省的水资源分布呈现出明显的不均衡，不同地区的水资源分布不均，这也使得不同地区受到水土流失和洪涝旱灾影响的程度不同，而这些因素对于煤炭资源的开发与利用也会呈现出不同的程度。由于很多落后地区的水资源比较稀缺，加上煤炭资源在开发利用过程中出现对水资源产生的污染与破坏作用，这就使得一些地区的水资源更为稀缺。在水资源分布不均衡的情况下，对煤炭资源进行开发利用的时候应该更加注意对水资源的保护，确保地区经济发展与环境保护相协调。
3、煤炭资源的开发与利用使得矿区及流域水资源受到严重耗损。贵州省很多水资源主要以地表水和地下水为主，这些水资源受到煤炭资源开发利用的耗损相当严重。煤炭资源的开发利用对水资源的耗损主要呈现在两个阶段，一个是在煤炭资源进行开发利用之前，要确保采矿的安全，需要预先进行矿井排水工作，这不仅包括对地下含水层和地表水进行人工疏干，还包括对岩溶水等进行人工疏干。在这个过程中就会对水资源产生一定的耗损。其次就是在煤炭资源的开发利用过程中，采动沉陷影响及采动裂隙带对上覆含水层产生自然疏干，造成大量水资源的流失。采动沉陷影响及采动裂隙带对上覆含水层产生自然疏干，造成大量水资源的流失。这两个环节对于水资源的耗损也会直接影响到煤炭资源的开发与利用，因此，需要对水资源的耗损问题给予足够的重视，否则也会影响到煤炭资源的长期开发与利用，更是会对煤炭资源开发利用地区今后的长期发展与人民的生存、生活产生影响。
建设社会主义和谐社会要求人与自然和谐发展，经济与自然环境和谐发展，因此，在贵州省煤炭资源开发与利用过程中，也需要强调煤炭资源的开发利用与环境保护相协调，所以，笔者将对贵州省煤炭资源的开发与水资源保护的对策问题进行论述。
科学合理的方法与指导是煤炭资源开发利用中必不可少的环节，要保证煤炭资源的开发利用与水资源的保护相协调，就需要对开发利用策略进行全面统筹，结合具体情况科学合理进行煤炭资源的开发利用。我国在过去的发展过程中出现过“先污染后治理的”发展观念，这对我国自然环境的破坏产生了严重影响，因此，现在需要转变这样的发展观念，采用“谁污染，谁治理”的观念，增加煤炭开发利用企业的社会责任心和环境保护意识。重视煤炭资源开发利用的效率，最大限度发挥资源的利用率，尽可能满足资源开发利用的环保要求，在资源开发利用过程中减少对水资源的污染与破坏，协调水资源的保护与煤炭资源的开发利用共同发展。
先进的技术与设备是促进煤炭资源开采的重要保障，也是促进煤炭产业走向绿色发展道路的重要基础。在政策上积极引导，支持煤炭企业积极引进先进技术与设备，减少煤炭资源开发利用过程中对水资源产生污染，尽量净化煤炭资源开发利用过程，提高煤炭资源绿色利用率。
很多地区对于煤炭企业废水排放已经做出了明确规定，但是很多规定在实施过程中还是存在落实不到位的问题，而且一些煤炭企业在废水排放的时候也没有严格按照标准来执行，这都影响到水资源保护工作的落实。要实现煤炭资源开发利用与水资源的保护相协调，就需要严格落实煤炭企业废水排放的标准，监督煤炭企业按照规定来执行废水排放标准，既实现煤炭资源开发利用的目的，也可以保障矿区的水资源，实现煤炭资源开发与水资源保护相协调。
煤炭资源的开发利用与水资源的保护是社会经济发展中是两个重要因素，也是建设社会主义和谐社会中必须关注的两个问题。本文主要论述了贵州省煤炭资源开发利用与水资源保护的相关问题，提出了解决煤炭资源开发与水资源保护相协调的对策。
来自环境的挑战是全球性的，国际社会在环境与发展领域中有协调、合作的客观需要。随着全球环境问题日益严重，越来越多的国家逐渐意识到加强环保国际合作，是维护人类文明可持续发展的一个根本前提。自1972年人类环境会议以来，国际环境合作已走过近40年的合作历程，从双边、地区性环境合作直到全球性环境合作均取得了巨大成就。
云南的国境线个国家接壤：西面是缅甸，南面是老挝，东南方是越南。作为流经中国、老挝、缅甸、泰国、柬埔寨和越南六国的国际河流，云南要建设面向西南开放的桥头堡，不可避免的要面对澜沧江—湄公河的利用、开发、保护和持续发展问题。
湄公河，国内也称为澜沧江-湄公河，干流全长4880公里，是亚洲最重要的跨国水系，世界第六大河流；主源为扎曲，发源于中国青海省玉树藏族自治州杂多县。流经中国、老挝、缅甸、泰国、柬埔寨和越南，于越南胡志明市流入南海。流域除中国和缅甸外，均为湄公河委员会成员国。湄公河上游在中国境内，称为澜沧江，下游三角洲在越南境内，因由越南流出南海有9个出海口，故越南称之为九龙江，总程长2139公里。[1]湄公河流域面积大于5000平方公里的支流有22条。其中，中国澜沧江流域面积16.48万平方公里，多年平均流量每秒2140立方米，平均年出境水量765亿立方米；缅甸，境内流域面积为2.4万平方公里，多年平均流量每秒300立方米；老挝，境内流域面积20.2万平方公里，多年平均流量每秒5270立方米；泰国，境内流域面积18.4万平方公里，多年平均流量每秒2560立方米；柬埔寨，境内流域面积15.5万平方公里，多年平均流量每秒2860立方米；越南，境内流域面积6.5万平方公里，多年平均流量每秒1660立方米。在云南省境内干流长1240公里，占全干流长的四分之一。然而作为国际河流，澜沧江流域目前存在着自然灾害频繁，中游地区土壤侵蚀严重，森林生态功能较弱，草场退化，濒危物种的生存环境逐渐缩小和种群数量减少以至物种消失，局部地区污染严重等六大生态环境问题。[2]总的来说，湄公河作为最重要的亚洲河流，具有流域面积广，出海口多，水资源丰富的流域特点。同时，上下游环境生态脆弱，环境保护压力巨大也是湄公河流域所面临的切身的现实情况。
如何在那么广大的流域中解决湄公河流域的环境保护问题，一直是流域各国面临的重要挑战。在解决湄公河流域利用过程环境与资源相协调、生态与人口相协调、上下游之间的环境一体化相协调等问题的过程中，湄公河流域国家认识到：只有国家合作才能够最终解决湄公河流域国家环境保护的协调性等一系列问题。这是因为湄公河环境保护国际合作的重要性体现在了以下几个方面。
2.1 跨国河流的自身特点决定了只有国际合作才能解决环境保护和河流开发问题 国际环境法中生态环境保护的国际合作是指为谋求共同利益，国际社会各成员在保护和维护国际环境的事业中，本着全球伙伴和协作精神采取共同行动。[3]澜沧江-湄公河属于典型的跨国河流，在水资源做为新的自然资源的今天，水资源的自然垄断性，决定了各国都渴望对本国的水资源实行国家主导的垄断利用，最大限度的开发本国的水资源，新建水利设施，保护水流生态环境，以达到水资源利用效率的最大化，促进本国相关经济的发展。然而水资源的流动性却决定了对于跨国河流，其有限的水量使得单一国家对水资源的利用必然会影响到他国水资源的开发和利用，单一国家对水资源及其相关区域环境的污染同样会影响其他国家水资源和区域环境的保护。如2010年3月份中国西南地区及泰国、老挝、越南和柬埔寨遭遇的大旱，四国就认为中国在湄公河（我国境内为澜沧江）上游修建水坝导致旱情加重，并希望中国能够打开大坝放水，发生水资源利用的争端。同时，湄公河上游及澜沧江流域是自然灾害严重和频发地区，地震、泥石流、滑坡等自然灾害频发，需要各国合作建立有效地联合的防灾、减灾及预警机制。可见，国际合作是解决水资源利用争端和环境保护的唯一的有效途径。
2.2 国家在国际中的责任要求国家参与到澜沧江-湄公河利用与保护的国际合作中来 国际河流开发利用水资源和航运资源是沿河国家发展经济，改善民生的必由之路，也是每个国家利用自身环境资源的应有权利。澜沧江-湄公河流经的各国地理位置，流域、流量均有不同，各国对河流的依赖程度也有所不同，客观上决定了各国对该河流的开发、利用和保护的出发点和具体措施大相径庭。同时，目前在国际上尚未有普遍性的各国都认同的国际水权的开发和使用标准，因此无法以现有的国际法规定来衡量普遍的国家在跨国河流利用中的各国的权利和义务，这也是造成跨国河流水资源利用、开发和生态保护国家之间存有大量争议的主要原因。
然而，没有具体的规定并不意味着国家在利用和开发水资源，进行环境保护的过程中就缺乏相应的国际责任，只需顾忌自身利益而可以否认他国权益，甚至危害他国环境及水权；也不意味着一国可以利用保护本国环境、水资源为由肆意干涉他国水资源的合理开发和生态保护工作。随着国际法的发展，越来越多的国家承认：国家是一个相对的概念，在涉及到特定领域和共同的利益的时候，国家与国家之间必须形成一种让步。如多瑙河流域的国际合作，就是自1985年通过的《多瑙河国家关于多瑙河水管理问题合作的宣言》（《布加勒斯特宣言》）等一系列双边条约和宣言，多瑙河流域多国对于开发跨国河流和保护多瑙河流域环境而达成的一系列共识和让步。
国家作为国际法的最基本主体，对于国际河流的利用和环境保护具有不可推卸的责任。随着工业化的不断发展以及人类对水资源的需求多元化，国际河流问题已经引起了许多国家的关注和认同。1972年联合国《人类环境宣言》就指出：“依照联合国和国际法原则，各国有按照其环境政策开发其资源的权利，同时亦负有责任，确保在其管辖或控制的范围内的活动，不致对其他国家的环境及本国管辖范围以外地区的环境引起损害。”国家在利用自身资源——包括水资源的同时，应当对其他国家的环境和资源利用负有保护责任。联合国于1992年和1997年《跨界水道与国际湖泊保护利用公约》、《国际水道非航行使用法公约》。其中《国际水道非航行使用法公约》就规定：水道国在适当情况下应共同保护和保全国际水道的生态系统。较为完整的明确了国家与国家之间利用国际河流及其生态保护问题。不仅如此，已经形成的《21世纪议程》、《里约热内卢环境与发展宣言》、《生物多样化公约》等国际法文件，国际判例中都体现了国家对损害环境应承担的国际责任的要求。我国虽然尚未参与到《跨界水道与国际湖泊保护利用公约》、《国际水道非航行使用法公约》当中，但作为负责任的大国，中国具有维护地区环境安全、维护地区稳定义务，无论从国际法的角度，还是为了地区的发展与稳定，都应在国际河流利用和保护中负起应有的、适当的、不可推卸的责任。
2.3 湄公河的利用与生态保护直接影响到西南地区国际贸易的发展 环境保护对国际贸易具有不可否认的影响。政府通过不同的环境手段对国家的贸易会产生不同的直接影响效果。具体而言，在环境标准方面，各国根据本国的环境法规和所参加的国际环境公约制定相应的环境保护措施，在某种程度上会对特定的贸易产生一定的限制性影响。同时，环境标准较高的国家的污染企业会向环境标准较低的国家转移，而这些国家往往为了本国的经济利益而引进这些企业导致本国及周边环境的恶化；但同时产品的环境成本较低，更具有国际竞争力。另一方面，政府对环境保护提供财政资助或其他方面的支持，同样会影响产品的成本价格，进而影响产品的国际竞争力。高环境标准国家的环境措施也对低标准环境国家的产品进行限制，在一定程度上会长期地对特定产品的出口造成一定的准入障碍。[4]
具体到澜沧江-湄公河次区域而言，中国的环境政策同样对我国与相邻国家的国际贸易产生相应的影响，如果我国采取较低的国际河流的环境保护标准，不仅会使我国及周边区域的环境污染加剧，同时也会受到相邻国家对我国的产品出口进行限制，即使拥有较低的产品成本，其生态环境成本极有可能大大超过它所获得的经济利益，结果是牺了该地区的可持续发展利益；如果采用大大超过实际的环境标准，则会造成我国西南地区产品成本较高，缺乏竞争力的问题。同时，澜沧江-湄公河作为主要的船运通道，上游的污染物和水流利用直接对下游航道的运输造成了一定的影响，有可能阻碍船运贸易的发展。如2010年的干旱就使得澜沧江-湄公河老挝、缅甸段因水位浅无法航行而滞留，多国就将该问题的矛头指向中国境内的水坝对澜沧江的截流。可见，国际河流的利用和生态保护是对相邻国家国际贸易起到重大影响的，只有合理的进行利用、妥善的进行保护才能达到真正促进贸易增长，地区乃至国家经济发展的目的，最终实现可持续发展。
湄公河生态保护国际合作是湄公河现阶段生态保护的重点和难点。湄公河流域的生态保护在流域各国的共同努力下还是形成了一定的环境保护国际合作成果。
3.1 湄公河生态保护国际合作的现状 在生态保护国际合作方面，呈现出湄公河下流域国家加强了流域开发的合作，并于1995年签订了《湄公河流域可持续发展合作协定》。《湄公河流域可持续发展合作协定》共六章42条。“该协定全面的规定了关于合作领域，协定规定各缔约国在可持续开发、利用、管理和保护湄公河的水资源和有关资源的一切领域里进行合作。协定还规定了磋商程序，通知程序。同时规定了湄公河流域合作的机构和解决分歧和争端的程序。”[5]
在环境保护方面，我国参与的环境保护主要有进行澜沧江流域及红河流域防护林体系建设、澜沧江-湄公河环境监测及信息系统、大湄公河次区域六国启动生物多样性保护走廊项目。
3.2 我国在湄公河次区域环境保护国际合作中存在的问题 我国虽然在澜沧江-湄公河国际合作利用与保护领域已经做出了许多的努力，并得到了广大的认同。然而，和欧洲多瑙河区域国际河流利用与保护相比，中国在澜沧江-湄公河区域的河流利用与保护的国际合作处于刚刚起步不久的阶段，不论是合作领域还是合作程度，与多瑙河、莱茵河等著名国际河流合作尚有较大距离。总的来说存在以下几点问题：
澜沧江流域，水能蕴藏量超过3600万kW，目前在西南国际河流中水能开发程度最高的河流，但也仅达到10%左右，下游的湄公河流域开发程度亦不足10%（水能蕴藏量达3700万kW）。[6]与同是国际河流的多瑙河水能资源开发利用率达60%以上相比，水电开发明显落后。但水资源的利用与生态环境保护又在明显冲突，如有学者指出在湄公河平原地区筑坝必然会对鱼类的洄游产生影响，同时截流的水资源会造成下游水资源的匮乏，影响下游的生态环境，甚至影响下游的航运贸易。如何处理水资源利用与河流生态保护的问题，使得电力资源、生态资源与航运贸易三者均能兼顾，是澜沧江-湄公河利用和保护国际合作需要解决的最主要问题。
中国处于澜沧江-湄公河以及次区域另外的几条国际河流的上游或源头，这一特殊的自然条件决定了中国在国际河流的利用与环境保护方面的合作面临巨大的压力。国际河流的特殊性，决定了中国对澜沧江-湄公河的利用和环境保护将直接对下游的所有国家的水资源利用和保护产生影响，我国实行较差的环境保护会使下游国家背负治理环境的较大压力，但我国的环境成本较低；较好的环境保护则将大大减轻下游的环境保护压力，但同时中国也将承担更多的环境保护成本。中国主张在国际环境保护与合作当中，各国应当承担共同但有区别的责任。中国作为该国际河流的上游国家，应当对河流的环境保护承担义务，但也不能为了下游国家自身的环境责任而大大增加中国澜沧江流域的经济负担，影响西南地区的经济发展。如何承担该河流在中国境内的环境保护责任，是中国和相邻国家应当共同负责任的问题。
最后，对于水资源利用权利问题。中国对于本国领土内的河流具有无可争议的，有权利合理的开发和利用澜沧江的水流资源。但河流的上游水资源利用也同样会对下游的水资源产生影响，要相邻国家对该后果承担全部责任显然有悖国际法的公平原则。如何合理的利用该河流的水资源并促进各国对水资源利用效率的提高是中国在澜沧江水资源利用中要面对的另一个问题。
4.1 建立澜沧江-湄公河开发、生态保护与航运贸易相结合的管理规划模式 澜沧江-湄公河的开发、生态保护与航运贸易是三者紧密联系，相互影响的关系。单一的管理和规划已经无法满足当前利用和开发该流域所要面对的复杂的生态保护环境问题和航运贸易问题。2010年干旱导致的航运断行，下游水源枯竭已经给我国单一性的治理和规划该流域水资源开发敲响了警钟，建立完善的水资源开发利用、河岸区域生态保护、国际航道贸易安全的联动机制已经势在必行。
当前应进一步加强对流域水资源的开发和利用。由于流域社会制度、意识形态各异，市场经济不发达；贸易体制不完善；合作机制松散；协调、咨询机制不完善；缺乏适当的争端解决机制等原因，区域合作受到了严重制约。在今后的合作中应在保证环境不进一步恶化的条件下加强对流域水资源的开发利用，进一步开展新时期我国参与澜沧江-湄公河次区域经济合作的宏观战略研究，确立我国在澜沧江-湄公河次区域经济合作中的长期目标，并有计划地一步一步推进对流域水资源的可持续开发利用。
对国际河流的利用主要分为国际河流的航行利用和国际河流的水资源利用2个方面。我国对国际河流的利用主要表现为对国际河流水资源的利用，而对国际河流的航行利用却还很少，因此，在未来的区域合作中，要进一步加强对澜沧江-湄公河的航行利用。
同时，我们要加强对国际河流的环境保护合作。如果各个国家仍然只顾自己国家的利益开发利用国际河流，那么这种恶性竞争必然造成国际河流水资源的枯竭、水质的恶化以及生态系统的破坏等一系列问题。目前水质保护已经成为国际河流合作的重要内容。如：阿根廷和乌拉圭于1975年制定的一个乌拉圭河章程，目的是通过条约设立的委员会协调两国采取适当的措施，以防止生态失衡，并合理控制集水区域中的污染物。1994年11个中东国家和欧共体通过了《为保护和可持续利用多瑙河进行合作的公约》（简称《多瑙河公约》），公约目标是可持续和均衡的水管理，包括养护、改善和合理利用河流流域的地表水和地下水。[7]通过借鉴国外的先进经验，我国应进一步完善国际河流开发利用方面的相关立法。
4.2 与相邻国家在国内外环境保护与水利开发增加互动的国际合作并明确相应的国际责任 澜沧江-湄公河流域的环境保护不是单一国家的责任，是需要该流域国家共同协作才能解决的一系列问题。单一国家的河流生态保护他国也同样存有相应的责任，单一国家的水资源利用也不可避免的要保护他国的水资源安全。建议中国和老挝、缅甸、泰国、柬埔寨和越南形成定期的互动机制，及时对澜沧江-湄公河流域的环境保护采取相应的措施予以通报和协商，减少误解，增加互信，最终形成具有国际法律地位多国双边条约。应分以下几步构建国际合作平台：
第一， 流域各个国家通过协商出台澜沧江-湄公河水资源利用和环境保护计划。
水资源利用和保护需要一个长期的规划，只有长期的规划才能够适应环境保护随时变化而在不同时期满足不同的要求。该计划应当由澜沧江-湄公河流域各国参与制定，在不同的经济条件下制定不同的环保责任，且应当包括环境的可持续发展计划，地表水、地下水及水生态系统保护计划，对河流排污及危险物质监控计划以及对洪水和干旱的防治计划四个部分。同时，为计划的实施设立由多国参与的计划援助机构，对计划的不同阶段进行监督和指导，并协商有关事宜。
近年来，许多国家逐步意识到：没有机构和程序上的制度保障，国际河流管理是十分困难的，有必要成立专门的国际河流委员会对国际河流进行管理。国际河流管理委员会的职权也有所加强。对于澜沧江-湄公河的管理和保护同样需要有制度上的保障，这就要求各国应当共同成立一个专职机构负责河流的环境保护工作，其应主要负责对重大水利项目的环境评估工作，重大环境项目的监督工作，澜沧江-湄公河环保信息数据的管理工作以及洪涝灾害及水质的日常监控工作。
国际组织逐渐介入跨界水管理：联合国环境开发署、联合国亚洲和远东经济委员会、亚太经组织和亚洲银行对湄公河的开发、利用、保护和管理发挥越来越大的作用。如自1992年迄今，亚洲开发银行为湄公河流域国家的基础设施建设累计提供贷款7.7亿美元，帮助融资2.3亿美元，已经在运输和能源领域完成了9个项目，[8]很好的为该河流的利用和保护提供了援助。在2009年正式成立了中国-东盟环境保护合作中心并制定了《中国-东盟环保合作战略》，使得中国在澜沧江-湄公河利用与保护的国际合作方面又前进了一步。中国应当更加大快步的向前推进国际组织在澜沧江-湄公河利用与保护中所起到的作用，不仅自身加大与国际组织的广泛合作，同时鼓励国际组织参与到中国与周边国家对澜沧江-湄公河利用和保护的项目中来。这样既可以提供资金上的有利支持，还可以在技术和理念上给予先进的指导，将会对进一步的国际合作起到积极的推进作用。
[2]李希昆.关于澜沧江——湄公河次区域环境保护立法的思考[J].昆明理工大学学报，2002（4）.
[3]周萌.生态保护国际合作的障碍与对策研究[D].北京：北京林业大学，2009.
[4]刘惠蓉.论国际贸易与环境保护的法律机制[D].厦门：中国海洋大学，2004.
[5]马波.论我国在国际河流开发中的问题及多维法律思考[J]. 法学杂志，2001（1）.
[6]胡文俊等.多瑙河流域国际合作实践与启示[J].长江流域资源与环境，2010（7）.
水资源:水资源分为地表水及地下水。地表水包括河流、湖泊、冰川等,其动态水量河川经流量,一般称为地表水资源。地下水储存量是 历史 时期积累形成的动态水量都比较小,主要靠地表水和降水入渗补给。
随着城市规模的不断扩大和经济的快速发展。水资源保护及水资源可持续利用是城市经济发展的重要保证。坚持以人为本,坚持人与自然和谐,坚持水资源可持续利用的治水思路。乌拉泊水库清淤工程、乌拉泊水库清理搬迁工程、乌拉泊水库清淤质利用及生态恢复建设工程正是顺应了国家产业政策的要求,使生态效益、社会效益、经济效益三效的和谐统一。
依据《中华人民共和国环境保护法》及《乌鲁木齐市水源保护区管理条例》各级水行政主管部门应加强水资源管理和水环境保护,积极推进节水型社会,拟定应对突发性水污染事件的预案。
陆续出台了《水法》、《取水许可证和水资源费征收管理条例》为水功能区监督管理提供依据。制定出各地水域纳污能量核定,提出限制排污总量,从而进一步完善了水资源保护协调机制,在完成水功能区监督管理工作的同时,及时将监测结果通报各地方环境保护主管部门,公布各地区水源地名录。
按照中央节能减排工作的总体要求,积极推进节水型社会建设。明确节水型社会的目标和任务,探索不同类型地区建设节水型社会的具体模式和有效途径。把创建节水型 企业 、单位和社区活动作为落实节水型社会各项活动。
各级水行政主管部门制定切实可行的应对突发性水污染的预案。要求在突发事件发生时应对有序,处置得当,确保饮用水的安全。
大力推进水资源保护和修复试点工程,减少人类对水资源的破害,提高全民保护水资源的意识。乌拉泊水库清淤质利用及生态恢复建设工程正是利用乌拉泊水库清淤工程中清理出的清淤质对1573.5亩戈壁沙坑平均覆土约1米厚,选择防风性强、深根性、抗遡性强、耐旱适宜在项目区生长的乡土树种进行生态建设恢复。一方面即减少外运清淤质费用,另一方面对水库上游戈壁沙坑通过生态建设,可以防风保土,改善水库生态环境状况,实现自然生态系统和人工生态系统界面之间的融合,进一步完善城市生态系统的整体性,提高城市生态系统的稳定性。项目符合国家保护和改善生态环境的国策以及支持科技型产业发展的政策导向,与生态保护和环境建设先行的思路不谋而合。
水资源保护不仅是实现水资源可持续利用的重要前提,而且是保证社会 经济 与环境可持续 发展 的重要条件。为实现水资源可持续利用目标,针对现存在的水问题和水资源开发利用中的问题,提出以下建议。
党的提出要深入贯彻落实 科学 发展观,积极构建社会主义和谐社会,确保到2020年实现全面建设小康社会的奋斗目标。科学发展观强调了全面协调可持续发展的思想,强调保护环境和保护资源,提出构建资源节约型、环境友好型社会。根据中央水利工作的方针和可持续发展的治水思路,我们要坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则,实行兴利除害结合,开源节流并重,防洪抗旱并举,对水资源进行合理开发,高效利用、优化配置、全面节约、有效保护和综合治理,以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。
要不断完善和创新治水思路,对洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化等问题进行统筹规划,综合治理,坚持人与 自然 的和谐共处。在防洪体系建设中,重视人与水的和谐,构建人水和谐社会。既要治水又要规范人类活动,给水资源留出足够的空间和出路。要注重水资源的节约,保护和优化配置。要改变对水资源“取之不尽,用之不竭”的观念。建立水资源统一管理体制。实行区域水资源统一管理。以水利信息化带动水利 现代 化,全面提高水利工作的科技含量。
要贯彻落实《水法》,加强制度建设。尽快出台“水资源管理条例”“节水管理条例”“水功能区监督管理办法”等配套法规。建立健全水资源管理政策法规体系。
要加强水资源基础工作。不断完善水资源战略规划,制定水资源配置方案,搞好城市水资源综合规划,使城市建设和发展线深化水资源管理体制改革,逐步建立水资源统一管理体制。
《水法》强调了水资源的统一管理,规定“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。要贯彻落实《水法》,用足、用好现有的法规与规范性文件。根据《水法》,深化水资源管理体制改革,坚持对洪涝灾害、干旱缺水和水环境恶化等问题实行统筹规划、综合治理,实行水资源统一管理体制,实现城乡水务一体化管理。
节水型社会建设要依靠制度建设和体制创新,要实行以用人和排污总量控制与定额管理相结合的管理制度,全面实行定额用水和计划用水,建立总量控制与定额管理相结合的管理机制。在建立节水防污型社会的运行机制的同时,注重经济结构调整,大力发展环保产业,优化配置水资源;保护水环境,促进生态修复;建设科学合理的水资源利用体系,实现水资源可持续利用。
水资源的开发利用,治理保护和管理是公共财政支持的重点领域。水资源可持续利用需要加大公共财政的支持力度,并建立长期稳定的投入保障机制。继续把水利基础设施建设列为长期建设国债投资的重点,力争用于水利建设的比重有所提高。稳定水利建设基金政策,扩大基金筹集范围。
建立投资主体多元化、产业发展市场化、行业监管法制化得城市水务的运行机制。调整经济政策,改善投资环境,形成政府财政资金、银行信贷资金、国债资金、 企业 资本和私人资本等共同参与的多元化投资体制。构建一个长期稳定的投资信贷体系。
我们要按照科学发展观的要求,加强水资源合理开发,高效利用、优化配置、全面节约、有效保护和综合治理工作。要从社会经济发展、生态环境保护、水资源开发利用三个方面统筹规划,进行水资源的合理配置,相当幅度地提高区域的资源环境承载能力。建设节水型社会,以水资源可持续利用支撑经济社会的全面协调可持续发展,为全面建设小康社会的目标提供水资源保障。
我国幅员辽阔，人口众多，是一个严重缺水的国家，人均水资源占有量处于一个较低的水平，但我国又是一个用水量最多的国家，同时对水资源粗放式的管理、用水效率低下及供需不平衡等问题还十分突出，这就更加剧了我国水资源的短缺。而且随着经济发展过程中对生态环境的破坏，水污染及饮水安全问题又十分突出，这就导致我国水资源的保护形势十分严峻。所以需要通过行政、法律、技术和经济等多种手段和方法来实现对水资源的合理利用，避免水资源浪费的现象，确保社会发展过程中对水资源的需求。水资源保护是通过对水资源的分布、规律及人们的取用水行为进行调整和控制，从而实现水资源的良性循环状态，使其能够达到永续利用的目的，进而实现人与水的和谐。而这一目标的实现，则需要通过加强对水资源使用过程中的监督管理和保护，使水系统处于一个良性的运转状态，进而形成具有中国特色的水资源保护监督管理体系，以推动社会和经济的快速发展。
与传统的水利行业相比，水资源保护显得非常年轻。经过30年的努力，伴随着经济社会的发展和人们认识水平的提高，认识理念从全国环境良好、对环境保护的懵懂，到出现水污染、意识到水资源保护的重要性，直至全社会直面水资源短缺与污染严峻形势、水资源保护意识的全面觉醒；从局限性重视水质转化为生活生态生产用水全面统筹。法规体系从严重不足到各种国家地方标准的出台、水资源保护法规体系的逐步健全。监督管理从结构单一的机构队伍发展成为有监测、管理、科研技术支持综合功能为伍的强大水行政管理机构与体系。水资源保护工作的法律地位和重要性正在逐步得到体现和重视。
2002年修订施行的《中华人民共和国水法》初步确定了水资源保护的地位，规定了水资源保护的职能，首次明确了水功能区管理制度。主要包括水功能区划的拟订和批准；核定水域纳污能力，提出限制排污总量意见；水功能区水质监测和报告与通报。2011年中央国务院《关于加快水利改革发展的决定》中又提出建立水功能区限制纳污制度，实施最严格的水资源管理。这是对水资源保护工作重要性的进一步提升，也是对水资源保护工作提出的新要求。
水功能划分是依据国民经济发展规划和水资源综合利用规划，结合区域水资源开发利用现状和社会需求，科学合理地在相应水域划定具有特定功能、满足水资源合理开发利用和保护要求并能够发挥最佳效益的区域；确定个水域的主导功能及功能顺序，制定水域功能不遭破坏的水资源保护目标；通过各功能区水资源保护目标的实现，保障水资源的可持续利用。
2000年2月，水利部开始水功能区划工作，下达了水功能区划编制的任务书和《水功能区划技术大纲》，并以七大流域为单元编制水功能区划。按照全国水功能区划技术体系的要求和重要江河、湖泊和跨省自治区、直辖市其他江河、湖泊的确定原则，31个省（自治区、直辖市）的982条河流、91个湖泊水库水功能区一级区2876个，其中河道型水功能区2782个，湖库型水功能一级区94个。在水功能一级区划的基础上，根据二级区划分类与指标体系，又进一步将开发利用区划分为饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区和排污控制区共7类水功能二级区。在全国1 133个开发利用区中，共划分2820
个二级区。至2009年，全国31个省、自治区、直辖市的水功能区划已经得到同级人民政府的批准。目前，水利部、国家发展改革委和环保部正在联合征求地方人民政府和中央有关部门关于《全国重要江河湖泊水功能区划》的意见，争取尽快上报国务院并获得批复。
水资源保护机构分为水资源保护管理机构及监督执法机构，与水资源综合管理及水行政综合执法在工作职责范围及工作要求方面存在根本差异，如在水资源保护检查执法过程中，不仅要全面掌握相关法律法规及政策，还要对水域断面及入河排污口的水质和污染物排放量进行全面监控，并有效分析、审核，检查各类企业污水处理设施是否达标，这就要求建立水资源保护检查队伍，并提升其综合素质，整体保障水资源的合理使用。应不断完善水资源管理体系，在中央、流域及地方有效开展水资源保护工作，设置相应的管理机构，实现属地水行政主管部门及流域管理机构双重领导，加强重点地区管理，不断完善水资源水资源保护监察队伍及机构建设，为水资源保护事业奠定基础。
各流域应根据《水法》及《水功能区管理办法》要求，从本流域情况出发，制定《流域水功能区划管理办法实施细则》，对流域水功能区进行全面监督管理；拟定《入河排污口管理办法》，对人河口设置及变更进行严格审批，规范入河口排污行为，做到规范化、制度化、程序化管理；对《取水许可制度实施办法》、《建设项目水资源认证管理办法》进行组织修订，实现合理取水，严格规范排污行为。
水资源是重要的战略性资源，是社会发展及经济发展的根本保障，所以需要全方位的加强水资源监督管理工作，通过严格的监督管理，实现水资源的保护，使水资源能够达到永续利用。
[1]中华人民共和国水利部.水资源公报2008[M].北京：中国水利水电出版社，2009：1-34.
[2]水利部水资源司.水资源保护实践与探索[M].北京：中国水利水电出版社，201 l：142.
[3]徐红霞.关于实行最严格的水资源保护管理制度的思考[J].湖南医科大学学报（社会科学版），2010（1）.
就我国而言，属于“人口、资源”大国，幅员辽阔，水资源总量较大，但在多方面主客观因素作用下，我国水资源处于不均匀分布状态，造成某些地区水资源不足，影响居民正常生产生活。在这一背景下，我国借助南水北调方法，尽可能缩小南北地区在水资源方面的差距。同时，对于水资源来说，其在时间方面，也处于不均匀分布状态，年内水资源分配不均衡，尤其是降水较多季节，和枯水季节相比，其降水量高出很多，导致某些地区水量出现严重不均匀问题。就水而言，是人类生命中必不可少的关键性资源，加上水资源日渐紧缺，社会大众更加注重水资源保护，加强水资源流域化管理特别重要。
在水资源流域化管理过程中，我国必须综合分析各方面因素，通过多样化途径准确找出严重影响水资源的自然灾害，对其进行全面、客观分析，根据其出现的原因、影响范围与程度等，采取合理化对策，将对应的防治工作落到实处。对于水资源来说，洪涝灾害对其影响是最严重的，以“汉江流域”为例，1949年之前，该流域频繁发生洪涝灾害，造成严重经济损失的同时，严重影响该地区居民正常生产生活。针对这种情况，我国采取了多样化的措施来治理汉江流域的洪涝灾害，比如，科学设置分洪闸，合理建设丹江口工程，取得了较好的效果。在水资源流域化管理中，我国必须坚持具体问题具体分析的原则，客观分析地区严重自然灾害的基础上，从根源上综合治理出现的各类自然灾害，科学保护水资源，充分展现其多样化价值，最大化提高水资源利用率。
在开展水资源保护流域化管理中，相关部门必须意识到流域水土资源科学开发的重要性，要将其作为一项关键性工作，全面、客观分析流域内水资源具体分布情况，尤其是沿河资源分配情况，准确把握水资源总量、利用情况等，严格按照相关规定，科学开发流域水土资源。在此过程中，相关部门要根据流域内各方面情况，制定“科学、合理”的流域水土资源开发方案，对比、分析的基础上，选择最优的方案，采用科学的土地利用方法，科学开发、利用地区径流，合理分配流域中分布的水资源，综合开发流域内已有的水资源，避免出现严重的水资源浪费现象，加强水资源管理的基础上，科学保护流域内水资源。
在经济发展的浪潮中，大部分地区的水环境污染问题日渐加重，导致水环境无法充分发挥自身多样化功能，影响水资源的科学利用，急需要加强水资源流域化管理，有效保护水环境。在保护水环境过程中，我国必须全方位客观分析各地区水环境现状，制定合理化的水环境质量评价标准、地区水污染物具体排放标准等，全面、客观分析地区地区河流对污染物稀释能力，要求各地区根据排放的各类水污染物，采用针对性措施，科学净化河流中的污染物，提高水资源质量的同时，有效防止地区水环境被严重污染，科学保护流域水环境，将水资源流域化管理工作落到实处。
在开展水资源保护流域化管理工作中，我国要根据各地区水资源分布、分配以及利用情况，构建“科学、合理”的水资源管理体系，健全已制定的水资源管理制度，全方位动态监督各地区水资源利用情况，针对其存在的问题，加强水资源管理，科学保护水资源。在此过程中，我国要对各方面用水提出针对性要求。在工业方面，要科学排放污水，采用合理化的节水对策，尽可能减少工业各方面用水量，借助信息化手段，构建科学的管理系统，随时监督各方面用水量，避免工业生产中出现严重的水资源浪费问题。在农业方面，要坚持因地制宜原则，优化利用灌溉方法，注重节水灌溉方法的利用，科学灌溉农田，最大化提高水资源利用率。此外，在水资源流域化管理过程中，我国要注重水生态的修复，促使地区河流重获生机，要根据各地区水资源存在的一系列问题，采用适宜的水生态修复技术，比如，生物技术，科学分解水污染物体，提高水质，科学保护水资源。
总而言之，在新形势下，我国必须将水资源保护流域化管理工作放在关键性位置，科学防治流域化管理中严重自然灾害，构建科学的水资源管理体系，注重水生态修复与水环境保护等。以此，科学保护地区水资源，提高水资源利用率，实现水资源可持续发展。
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[2]王翔.加强水资源管理与保护为流域经济社会发展提供支撑[J].治淮，2010（10）：45-48.
[3]齐国成.深化水务一体化管理实现水资源可持续利用[J].水科学与工程技术，2010（S1）：27-28.
旅游业的发展要以保护旅游资源为前提,而旅游业的发展又离不开旅游资源的开发。这使得旅游资源的开发与保护成为一个矛盾共同体,二者之间存在着一定的冲突,因为任何一种形式的旅游开发都在一定程度上造成了原生态旅游资源的破坏。但是两者之间又存在着客观的联系。一方面,旅游资源只有通过一定程度的开发,才能实现其应有的各种价值;另一方面,只有保护好旅游资源保证其持续发展,才能为旅游开发提供最基本的资源条件。随着这一理念逐渐被人们所了解,人们逐渐把旅游资源的低度开发与高度保护作为追求的境界,但在实际中往往出现相反的情况,更多的是为了追求经济利益的最大化,而不顾及资源的保护,造成许多不可挽回的损失。
白洋淀是华北地区最大的淡水湖泊,总面积366平方公里。白洋淀内有39个水区村庄,[ 张铭贤、王渊、张俊琴《让白洋淀永葆波光水色――白洋淀污染治理一年间(五)》《 河北经济日报》2007年5月24日第2版。] 湿地面积303、3平方千米,占保护区总面积的97.2%,其广阔的水域在维护华北地区生态平衡、调节河北平原及京津地区气候、补充地下水源、调蓄洪水以及保护生物多样性和珍稀物种资源等方面发挥着重要作用,被誉为“华北之肾”。区内的动植物种类丰富,环境优美,是华北著名的避暑之地。其旅游特色有三:一是乘汽艇或木船,体验沿岸风情;二是品尝宴席佳肴,享尽鱼虾水鲜;三是观看渔民拉网捕鱼,体验渔家生活以及划船垂钓。除此,白洋淀本身还蕴含着深厚的历史文化要素,于抗日战争时期名声大噪,在发展红色旅游方面具有独特优势,可以看出它的旅游资源具备良好的开发条件。
但是近些年来,由于当地政府以及民众的过度开发和不适当管理,使得白洋淀自然保护区生态系统的完整性遭到了一定程度的破坏。2009年,根据当地旅游部门的实地调查,白洋淀的湿地生态系统面临着巨大的挑战,甚至有枯竭的可能。这给当地有关政府以及民众敲响了警钟。李书友,冯亚辉在《白洋淀生态环境的现状与治理保护》一文中分析到由于水资源不足和人类大规模经济活动的影响,“淀区缓慢退化萎缩,水域面积减少,水生生物遭到严重破坏,生态系统非常脆弱”。湖水水质的变化,使得“淀区周围退化,造成了生物多样性的减少”。这些破坏性的经济活动中就包含着对白洋淀旅游资源的不合理开发。 在开发过程中,当地政府片面追求经济效益,增大开放程度,增设了多个游客入口,使整个景区的管理十分困难,[ 侯玉卿:《对白洋淀生态环境保护及旅游资源开发的再认识》,《河北职工大学学报》,2000年第2卷第6期。] 也对旅游环境承载能力造成很大威胁。而当地民众为了出售淀区特产,大量饲养繁殖动植物,扰乱了原本生物链的平衡,有的人甚至采取非法手段制造出售淀区特产,对白洋淀旅游景区造成负面影响,也对社会产生不良后果。例如曾经的红心鸭蛋事件,给正宗的“白洋淀鸭蛋”造成了十分恶劣的影响。
对白洋淀旅游资源的不合理开发严重制约了景区的可持续发展,威胁着整个淀区环境,进而也会影响到经济的发展与社会的和谐。对此我认为,白洋淀旅游业的发展应当按照以保护为前提、开发与保护并重的方针为指导,全力保护白洋淀的生态环境,实现经济、社会与环境的和谐发展,走可持续发展之路。针对白洋淀景区水资源的减少与污染,从政府到民众一定要给予足够的重视,坚持尽早治理,避免拖沓滞后,造成不可挽回的损失。只有在保护现有旅游资源的基础上,致力发展生态旅游,实现人与自然的和谐相处,才能最终将白洋淀景区建设成为以自然风光为主体兼有人文特色、以绿色和谐为主题,实现经济和环境的双赢。反之,景区环境恶化,经营困难,游客减少,将会使之走进恶性循环的圈子。
1、在开发富含历史古迹、历史文物的旅游资源时,保护与开发利用在主要方面是一致的,但在某些方面也存在一定程度的矛盾,如为加强保护旅游资源,就要尽可能保持其本身的自然特色或历史人文风貌,在一定范围内不能有不和谐的建筑设施和活动,以保证其所体现出的特殊意境。但强调保护也并不意味着只是保持原状,永远不变,这是消极的保护,在某些情况下反而会成为一种破坏。所以要在合理的开发利用中采取有效的保护措施,更加凸显其原有特色,形成淀区特有的旅游文化品牌。
2、在进行生态旅游开发时,制定和实施的规划一定要有利于旅游景区的保护,这是旅游开发的出发点和归宿点。整个开发过程中,如果保护过多,或出现盲目的保守态度,将会影响地区旅游业的运转,不利于提高区域社会经济的发展;而开发多了,生态环境容易失衡,因此必须寻找它们的平衡点。走“保护―开发―发展―保护”的生态与经济双向良性循环的路子。要对旅游资源和环境的未来状况予以充分的重视,正确分析旅游景区各个子系统的未来发展趋势,积极规划长远打算。景区规划不仅要注意满足旅游者需求,还应通过旅游业发展,促进地方文化经济水平的提高。章尚正、马贤胜学者在《旅游资源开发与保护中的制衡机制失衡与政府规制优化》[ 章尚正、马贤胜:《旅游资源开发与保护中的制衡机制失衡与政府规制优化》,《旅游科学》,2009年10月第23卷第5期。]一文中将二者的关系归结为“相关利益者之间利益的冲突”,对此认为:“政府必须建立平衡各方利益的制衡机制”。建议从三方面优化规制:“重构政府的旅游资源管理体系与制度,严格执行旅游资源开发项目的‘审批权’;健全旅游资源开发与保护的法规,编制并严格执行旅游规划,提高依法规制的合法性、科学性与严肃性;推进相关利益者制衡机制建设,对旅游资源实行全民监督管理。”
3、进一步完善法律体系,制定和充实相关的旅游法律法规,不断加律在旅游资源开发与保护中的作用。目前的旅游法律法规还不能完全解决旅游发展中出现的问题,有待进一步完善,急需形成一部完整的旅游法。原因在于“目前法律重形式、随着新问题、新情况的出现更显过时,责任主体、内容及承担方式不明确,甚至有权无责,对审批部门权力的规范、限制、责任等规定更少。在审批下进行的建设项目,其危害往往是比较大而长久的”。因此,要制定和完善规范审批权的法律,必须明确审批权主体的权、责,确定在保护资源这个大原则下改善审批程序,重视和保证环保部门、学者、专家意见的表达。[ 刘元、潘冬南:《基于公共选择理论的旅游资源开发与保护研究》,《经营战略》,2010年5月上。]在制定相关旅游法律法规的时候,一定要坚持实事求是,结合我国旅游业现有的实际情况;同时也要参照国外制定的业已成型的优秀旅游法规,汲取精华,纳入到我国的法律体系中。
4、在旅游资源的开发与保护过程中,资源的保护不仅包括生态保护,还包括文化保护和美学保护。旅游资源是旅游业的核心;旅游业在保护自然与文化资源中受益,从而使其得以维持和发展。旅游资源保护与资源开发、资源利用同等重要,它们共同构成旅游业发展的关键因素。重开发、轻保护是与旅游业可持续发展背道而驰的,这不仅破坏生态环境,结果也会严重影响整个经济与社会的和谐发展。旅游业的发展必须建立在生态环境的承受能力之上,走可持续发展的道路。这就要求把旅游与自然、人类生存环境视为一个整体,从整体上考虑旅游资源的开发利用。为了更好的做到旅游的可持续发展,还需以当地经济发展所提供的各种便利与帮助作为发展的基础。
5、在开发与保护的操作中,应建立完善的监督管理机制。对旅游经济发展和环境保护负有责任的当地政府、政府机构和非政府组织应当支持并参与建立一个开放式信息网络与民主管理体系,以便交流信息,开展科学研究,进行民主监督管理,更好的促进淀区旅游业的和谐发展。社会监督管理的覆盖面应当十分广泛,包含社会各个阶层;同时也应具有强制性与法律约束力,从而使其能够真正的起到正面作用,拒绝,这是非常重要的。
6、应避免盲目开发,选择一些具有区位优势,吸引力强的旅游资源作为重点进行开发,深层次、多方位挖掘资源内涵,创造高质量的旅游名牌产品。在发展速度上,坚持适度发展战略,应认识到,旅游业的发展不会始终持续高速增长,负增长的出现也是止常的,因为在较高基数上的增长速度保持稳定或一定幅度的下降是必然的,只要及时调整工作重点和策略,增强危机感和紧迫感,仍然可以使旅游业星现质量、效益型的增长。[ 刘庆广:《石家庄市自然旅游资源与景区管理研究》,河北师范大学硕士学位论文,2004年5月。]旅游景区的开发要结合本地所具有的自然以及历史人文资源,做到人无我有、人有我优,塑造本地所特有的旅游品牌。
7、整个旅游景区应当倡导绿色消费、做到绿色营销。在旅游资源开发与保护的过程中,要始终坚持绿色品牌。绿色营销是指企业顺应绿色消费潮流,从保护资源和环境,反对污染、充分利用资源出发,通过研制产品、利用自然、变废为宝等措施,满足消费者的绿色需求,实现企业营销目标。在景区中倡导绿色链条模式,就像2008年奥运村中实施的那样,多采用绿能源,形成绿色循环利用模式,在开发旅游资源的同时尽力保证其的原生态。
旅游资源的开发与保护是一项综合性、复杂性的系统工程,包括旅游资源的调查与评价,旅游项目的开发,旅游基础设施的建设等多方面。所以政府在开发利用旅游资源的过程中,必须综合各方面的实际情况,做出科学正确的规划,不能实行拍脑袋决策,要把旅游业的可持续发展作为首要目标。
当前,我国经济不断发展,人们生活水平不断提高,思想观念得以改变,对旅游的兴趣更趋浓厚,而对旅游资源的开发和利用,必将提出新的更高的要求。在实际的活动当中,我们要树立二者统一相生的意识,实现环境效益与经济效益的双赢,实现旅游的可持续健康发展,不断落实科学发展观,在大自然回馈我们优美旅游景观的同时,我们也要尽全力保护旅游资源,保护自然环境。
1、赵彦红等:《白洋淀自然保护区湿地生物生境安全保护》[J]《石家庄技术学院学报》,2005年第2期。
3、戴学军、丁登山、林辰:《可持续旅游下旅游环境容量的测量问题探讨》[J]《人文地理》,2000年。
这次全国水资源工作会议，是在国际国内经济形势发生重大变化、水利发展与改革任务十分艰巨的背景下召开的。会议的主要任务是，全面贯彻党的*、*三中全会和中央经济工作会议、中央农村工作会议精神，深入贯彻落实科学发展观，按照全国水利工作会议的要求，总结工作，交流经验，分析形势，部署当前和今后一个时期的水资源管理工作，努力开创水资源管理工作的新局面。
党中央、国务院高度重视水资源管理工作。在*报告中强调，要保护土地和水资源，建设科学合理的能源资源利用体系，提高能源资源利用效率。总理在去年中央经济工作会议上强调，要积极推进水价改革，继续推行非居民用水超定额累进加价制度，逐步提高水利工程供水价格，合理确定水资源费征收标准，完善水资源费征收管理体制。在今年年初召开的全国水利工作会议上，副总理发表了重要讲话，对做好新形势下水利工作提出了明确要求，强调要从我国的基本水情出发，实行最严格的水资源管理制度，对水资源进行合理开发、综合治理、优化配置、全面节约、有效保护，建立健全流域与区域相结合、城市与农村相统筹、开发利用与节约保护相协调的水资源综合管理体制，强化水行政主管部门的水资源管理与监督职能，继续推进城乡水务一体化。这是党中央、国务院从国家战略全局和长远发展出发作出的重大部署，是赋予广大水利工作者光荣而艰巨的重要任务，我们一定要认真学习，深刻领会，全面贯彻，狠抓落实。
全国政协原副主席、中国工程院院士钱正英同志，水利部原部长、全国人大财经委副主任委员汪恕诚同志专程莅临会议指导，并于今天上午先后发表重要讲话。钱副主席全面阐述了加强需水管理的重要意义，强调必须以提高用水效率和效益、防止水质污染为目标，从传统的以供水管理为主转向以需水管理为基础，将水利工作提升到一个新的水平。汪部长以“一部绿色交响曲”为题，生动地总结回顾了十年来水资源管理的探索、实践与成效，并对今后的水资源管理工作提出了期望。他们的讲话站位高、立意新，对做好水资源管理工作具有很强的针对性和指导性，我们要认真领会，并切实贯彻到水资源管理工作中。
今天上午，广西壮族自治区党委副书记陈际瓦同志发表了热情洋溢的致辞，国家发展改革委农经司司长高俊才同志讲了很好的意见。
在中华文明的历史长河中,治水兴水历来是兴国安邦的大事。新中国成立以来，党和政府领导人民开展了大规模的水利建设，取得了举世瞩目的成就。特别是改革开放以来，针对我国经济社会快速发展与资源环境矛盾日益突出的严峻形势，党中央、国务院把解决水资源问题摆上重要位置，采取了一系列重大政策措施。近年来，水利部党组认真贯彻中央水利工作方针，系统总结我国长期治水经验和教训，提出从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的治水思路，着力做好民生水利工作，推动水资源管理工作不断取得新的进展和突破。
第一，水资源管理法规体系和制度框架基本建立。水法、水污染防治法相继修订并颁布实施，国务院颁布了取水许可和水资源费征收管理条例、黄河水量调度条例、水文条例等法规，财政部、水利部、国家发改委联合颁布了水资源费征收使用管理办法，水利部颁布了取水许可管理办法、水量分配暂行办法、入河排污口监督管理办法、建设项目水资源论证管理办法等规章，各地相继出台了水法实施办法、水资源管理条例等地方配套法规，初步建立了以水法为核心、多层次的水资源管理配套法规体系，确立了水行政主管部门实施水资源统一管理的职能，建立了水资源开发、利用、节约、保护和管理的制度框架体系。
第二，水资源配置和水权制度建设取得重要进展。以水资源综合规划、各类专业专项规划编制和流域综合规划修编为标志，初步构建了我国水资源规划体系，为水资源配置奠定了规划基础。国家水权制度建设取得积极进展。全国七大流域管理机构初步编制完成了流域取水许可总量控制指标体系，黄河水量分配指标细化到各支流。黄河、塔里木河、黑河等水资源紧缺的流域实行了取水许可总量控制，大部分省区实行了年度用水计划管理，宁蒙水权转换探索取得经验。国务院批复了永定河干流水量分配方案，并授权水利部批复了大凌河水量分配方案；广东东江和江西省主要江河的水量分配方案相继经省人民政府批复实施。各地加大取水许可监督管理，发挥水资源费在水资源配置中的调节作用，31个省、自治区、直辖市全面实施了水资源有偿使用制度。严格加强水资源论证管理，否决了一批不符合国家产业政策、高耗水、高污染的建设项目，遏制水资源无序开发和过度开发。
第三，水资源调度和调控能力明显提高。举世瞩目的南水北调东、中线一期工程开工兴建，向北京应急供水工程已经通水；辽宁大伙房输水、甘肃引洮等区域性调水工程正在实施，吉林哈达山、重庆玉滩、宁夏固海十一泵站以及润滇、泽渝、兴蜀、滋黔等一批水源工程开工建设；兴建了大量蓄水、引水、提水工程，年供水能力达到6591亿立方米，调控能力不断增强。针对天津、北京、广州、澳门等重要城市和地区一度出现的用水紧张局面采取了应急调水，开展了引江济太、淮河闸坝防污调度等工作。黄河连续9年不断流，黑河实行全流域水资源统一调度，黑河水连续6年进入东居延海，塔里木河、石羊河水量调度顺利实施；实施引江济太、引黄济淀、扎龙湿地补水，湖南、江西等一些南方地区相继开展了枯水期水量统一调度，为保障重点城市用水安全，生态脆弱地区生态系统安全发挥了重要作用。
第四，节水型社会建设取得初步成效。陆续开展了张掖、大连、绵阳、西安等82个全国节水型社会建设试点和近200个省级试点，以水权水市场理论为指导，积极探索不同类型地区节水型社会建设模式和政府引导、市场调节、公众参与的运行机制，发挥了示范和带动作用。27个省、自治区、直辖市了用水定额，促进了计划用水和节约用水。颁布实施了“*”节水型社会建设规划，制订了节水型社会评价指标体系，各级地方政府积极推进节水型社会建设，全社会的节水意识明显提高。全国农业灌溉水利用系数从改革开放初期的0.35提高到0.46；按20*年可比价计算，万元GDP用水量从上世纪80年代初的2909立方米降至20*年的297立方米，万元工业增加值用水量从953立方米降低到163立方米。
第五，水资源保护力度不断加大。31个省、自治区、直辖市全部完成了水功能区划，并经省级人民政府批准实施。流域管理机构和部分省、自治区、直辖市核定了水域纳污能力，并向环境保护行政主管部门提出了限制排污意见。强化了对水功能区的水质监测，统筹取水许可与入河排污口设置监督管理，完成了七大流域入河排污口普查登记，严格新建、改建和扩大排污口的行政审批，促进了节水减排和水资源保护。编制完成了全国城市饮用水水源地安全保障规划，公布了两批118个全国重要城市饮用水水源地名录，明确了饮用水水源地管理目标要求。在武汉、桂林等10个城市开展水生态系统保护与修复试点，塔里木河、黑河流域下游生态系统得到初步修复，太湖水环境综合治理总体方案、石羊河流域重点治理规划全面实施。启动了全国地下水保护行动，大部分省区实行地下水年度开采总量控制，苏锡常地区实现全面禁采，南水北调东中线受水区、杭嘉湖平原区地下水限采工作稳步推进，济南趵突泉复涌，部分超采严重地区的地下水位开始止降回升。
第六，城乡水务一体化改革扎实推进。深圳、上海、海南、北京、广州等省市相继成立了水务局，全国61%的县级以上行政区域实行了城乡涉水事务一体化管理。北京、上海、广州和青海、四川等地的许多城市充分发挥体制优势，积极开展城市水系整治，利用水利工程的多功能性，改善城市水生态，打造亲水人居环境，得到群众好评。上海、广东、江苏、海南等地已初步形成政府主导、多元投资、市场运作、企业开发的水务良性运行机制，在理顺价格体系、推进产权制度和经营模式改革等方面取得了初步成效。各地通过水务体制改革，初步形成城市防洪除涝、集中供水、排水治污、水资源保护、水环境治理等一体化保障体系，逐步走上资源节约、生态良好的可持续发展之路。
第七，应对突发事件能力得到提升。建立了水污染突发事件应急预案和处置机制，应对突发性水污染事件的能力有所增强，流域管理机构和各级水行政主管部门切实履行职责，确保了饮用水安全。近年来，我们成功应对了松花江水污染事件、太湖、巢湖、新立城水库等蓝藻暴发事件以及汉江甲醇货轮起火爆炸等突发事件。四川汶川特大地震发生后，我们快速反应、紧急行动，举全部之力、全行业之力投入水利抗震救灾。面对灾区群众的饮水困难，及时制定抗震救灾应急供水保障工作方案，紧急抽调专家和技术人员赶赴一线，深入灾区开展供水管网抢修恢复工作，强化水质监测，成功解决了地震灾区955.6万人的供水问题。
第八，水资源管理基础工作得到加强。积极开展水资源管理基础性、前瞻性战略研究，取得丰硕成果，并在水资源管理工作中发挥了重要作用。有关水资源评价、规划、论证，水功能区划，城市水系整治等一批技术标准相继颁布实施。编制完成了国家水资源管理信息化建设项目建议书，24个试点城市的水资源实时监控与管理系统建设取得经验，各地积极开展水资源监控能力建设。水资源公报、地下水通报等水资源信息工作得到加强。
水资源管理在促进水资源合理配置、提高用水效率和效益、遏制用水需求过快增长等方面，发挥了至关重要的作用，为经济社会发展做出了巨大贡献。改革开放30年来，我国经济保持了年均近10％的高增长率，而用水总量实现了微增长，特别是近10年来，部分地区实现了零增长甚至负增长；以占世界平均水平60%的人均综合用水量，保障了国民经济3倍于世界经济平均增长率的高速增长；在连续30年保持农业灌溉用水量零增长的情况下，扩大有效灌溉面积近1.2亿亩，粮食产量提高近50%。国家“*”规划实施以来，万元工业增加值用水量下降30％、万元GDP用水量下降20％两项节能减排指标按年度全部完成。
这些成绩的取得，是党中央、国务院高度重视、正确领导的结果，是中央各有关部门、地方各级政府和社会各界同心协力、密切配合、团结奋斗的结果，也是水利系统广大干部职工开拓创新、顽强拼搏、扎实工作的结果。借此机会，我代表水利部向长期关心、重视、支持水资源工作的各有关部门、地方各级党委政府和社会各界表示衷心的感谢！向奋战在水资源管理战线的广大干部职工致以崇高的敬意和诚挚的问候！
当前和今后一个时期，我国处于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的重要时期。人多水少，水资源时空分布不均、与生产力布局不相匹配，既是现阶段我国的突出水情，也是我国将要长期面临的基本国情。发达国家200多年工业化过程中分阶段出现的资源与环境问题，现阶段在我国集中显现出来。发达国家在经济高度发达后花几十年解决的问题，我们必须在较短的时间内加以解决，难度之大、任务之艰巨前所未有。严峻的水资源形势，要求我们必须实行最严格的水资源管理制度，进一步加强水资源管理。这不仅是解决我国日益复杂的水资源问题的迫切要求，也是事关经济社会可持续发展全局的重大任务。
第一，加强水资源管理是贯彻落实科学发展观、增强可持续发展能力的迫切需要。水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态与环境的控制性要素。我国人均、亩均占有水资源量少，水资源时空分布极为不均。特别是在全球气候变化和大规模经济开发双重因素的交织作用下，我国水资源情势正在发生新的变化。水资源评价最新成果显示，1980—2000年水文系列与1956—1979年水文系列相比，黄河、淮河、海河和辽河4个流域降水量平均减少6%，地表水资源量减少17%，海河流域地表水资源量更是减少了41%，北少南多的水资源格局进一步加剧。现状全国缺水量达400亿立方米，近2/3的城市存在不同程度的缺水，农业平均每年因旱成灾面积达2.3亿亩左右。去冬以来，我国大部分地区雨雪严重偏少，全国耕地受旱面积高峰时达到3.01亿亩，比常年同期多1.12亿亩，高峰期有442万人、222万头大牲畜因旱发生饮水困难，严重的旱情再次给我们敲响了警钟。与此同时，长期形成的高投入、高消耗、高污染、低产出、低效益的状况仍未根本改变，我国单方水GDP产出仅为世界平均水平的1/3，20*年全国废污水排放量750亿立方米，水功能区达标率仅为41.6%。不少地方河流开发已经远远超出水资源承载能力，地下水年均超采228亿立方米，超采区面积达19万平方公里，引发河流断流、湖泊萎缩、湿地退化、地面沉降和海水入侵等一系列生态与环境问题。水资源问题已经成为实现全面建设小康社会战略目标的突出瓶颈，成为可持续发展的主要制约因素。贯彻落实科学发展观，必须坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民群众在良好生态环境中生产生活。我国水资源面临的严峻形势要求我们，必须统筹考虑经济社会发展与水资源节约、水环境治理、水生态保护，实行最严格的水资源管理制度，推动经济社会发展与水资源承载能力、水环境承载能力相协调，实现经济社会的可持续发展。
第二，加强水资源管理是应对国际金融危机、促进经济平稳较快发展的迫切需要。当前，国际金融危机还在蔓延、仍未见底，对我国经济的负面影响日益加深，全球经济增长减速的严重影响与国内经济周期性调整因素叠加在一起，我国经济发展正面临着前所未有的困难和挑战。党中央、国务院总揽国际国内两个大局，果断实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，明确提出把保持经济平稳较快发展作为当前经济工作的首要任务，出台了扩大内需、促进经济增长的十项措施，实施“十大产业振兴规划”，着力扩大国内需求，着力转变发展方式，着力深化改革，着力改善民生。中央经济工作会议明确指出，要把加快发展方式转变和经济结构调整作为保增长的主攻方向，全面加强节能、节水、节地、节材和资源综合利用工作，推行油、气、水、电等资源性产品价格改革。这就要求我们，必须把思想和行动统一到中央对经济形势的分析判断上来，统一到中央的决策部署上来，强化水资源配置、节约和保护，促进保增长、扩内需、调结构的有机结合，既要抓住扩大内需的重要机遇，举全部之力、全行业之力，打好新形势下的水利建设攻坚战；又要着眼于更长时间、更高水平的发展，进一步强化水资源管理，推动发展方式转变和经济结构战略性调整，全面发挥水利在保障经济平稳较快发展中的重要作用，促进经济社会又好又快发展。
第三，加强水资源管理是统筹城乡和区域发展、增强发展协调性的迫切需要。我国现代化的成败取决于农业，没有农业的现代化就没有整个国家的现代化。水利是农业的命脉，是现代农业的重要物质条件。我国农业用水量占总供水量的64%，人增地减水缺的矛盾将长期存在，保持农业稳定发展，保障国家粮食安全，促进农民持续增收，需要强有力的水资源保障。我国农田水利设施建设相对滞后，全国有效灌溉面积还不到总耕地面积的一半，农业抗御干旱灾害的能力较低。同时，工业化和城镇化的加快推进，对水资源安全保障提出了更高的要求，统筹城乡水资源配置赋予水资源管理更为艰巨的任务。近年来，为统筹城乡和区域发展，国家在实施西部大开发、促进中部崛起、推动东部地区率先发展、振兴东北老工业基地等区域经济发展战略的基础上，又相继制定了推动长三角、珠三角、环渤海、北部湾等区域经济发展，增产千亿斤粮食生产能力、晋陕蒙区域能源基地建设等一系列重点发展规划，批准了武汉、长株潭“两型”社会建设试点，实施一大批重点工程建设项目，都对水资源开发、利用、节约和保护提出了新的要求。因此，必须把加强水资源管理作为解决水资源供需矛盾的根本途径，加强水资源优化配置，强化水资源节约保护，以水资源的可持续利用保障国家区域发展战略的顺利实施。
第四，加强水资源管理是加快发展民生水利、保障人民群众共享水利发展改革成果的迫切需要。水资源与人的生命和健康、生活和生产、生存和发展密切相关。水利既是经济社会发展的重要基础，也是保障和改善民生的重要支撑。大力发展民生水利是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是践行可持续发展治水思路的应有之义。目前，全国现状农村饮水不安全人口仍有2.03亿人，受水量及水质不安全影响的城镇人口有近1亿人，保障城乡饮用水安全的任务非常艰巨。一些地方在水资源开发利用中对群众需求和利益重视不够，保障群众合法权益的工作力度需要进一步加大。保障民生、服务民生、改善民生，必须着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的水资源问题，切实保障人民群众在水资源开发利用、城乡供水保障、用水结构调整、水权分配和流转等方面的合法权益。
第五，加强水资源管理是提高水利社会管理和公共服务能力、推进水利又好又快发展的迫切需要。水资源管理是水利工作的永恒主题，没有科学的水资源管理，就没有现代水利；没有严格的水资源管理，就没有可持续发展水利。新一轮政府机构改革的核心是转变政府职能，强化经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，全面推进依法行政。国务院批准的水利部新“三定”规定明确：“加强水资源的节约、保护与合理配置，保障城乡供水安全，促进水资源的可持续利用”。近年来，我国水资源管理取得重大进展，但与推进水利又好又快发展的要求相比，还有较大差距。一些地方或部门重建设轻管理，重开发轻保护，重利用轻节约，对水资源管理重视不够；一些地区不顾水资源条件，热衷于上工程上项目，过度开发水资源；在水量与水质、供水与退水、节水与保护等关键环节，水资源管理职能交叉、关系不顺；政策法规、制度和技术标准还不够完善；投入机制、激励机制、参与机制还不够健全；水务体制改革进程与目标还有较大差距。同时，我们在管理理念、管理方法、管理能力等方面与政府职能转变的要求也还存在不少差距。只有加强水资源管理，建立权威高效、运转协调的管理体制，才能根本改变水资源过度开发、无序开发和低水平开发的状况，才能有效解决我国严峻的水资源问题，才能真正为经济社会可持续发展提供坚强保障。
总之，我们一定要从全局和战略的高度，深刻认识加强水资源管理的重大意义，牢固树立危机意识，切实增强责任意识，进一步统一思想认识，采取有效措施，扎实做好水资源管理工作，推动经济社会全面协调可持续发展。
当前及今后一个时。
